Hargmaisus­poliitika

Sissejuhatus

Nüüdisaegne tehnoloogia ja inimeste suurem mobiilsus võimaldavad riikidel hoida senisest paremini sidet välismaale lahkunud kodanikega ning neid ehk isegi oma huvides tööle rakendada. See on tõstnud tähelepanu keskmesse ka uue poliitikavaldkonna – hargmaisus­poliitika. Selle eesmärk on luua, säilitada ja tugevdada riigi ning nende inimeste sidemeid, kes elavad ajutiselt või püsivamalt mujal.

Hargmaisus­poliitika võimaldab pöörata väljarände, mis avaldub ka ajude ja töökäte äravooluna, hoopis enda kasuks: võõrsile suundunud spetsialistide või ettevõtjate potentsiaal pole lõplikult kadunud, vaid paiknenud ruumis ümber. See aga võib avada hoopis uusi võimalusi lüüa läbi välisturgudel, tutvustada oma maad ja kultuuri, muuta tööjõuturgu paindlikumaks ning tuua kodumaale väärt teadmisi ja oskusi. Nii näemegi üha uusi riike, mis kutsuvad kokku töörühmi ja koostavad programme, et kõnetada võõrsil elavaid kaasmaalasi ja toetada ka väljarändajate imago muutust: varasema reeturi või mugavuspagulase kuvandi asendab elus läbilööja ning oma rahva kangelase oma.

Hargmaisus­poliitika on aktuaalne paljudes väikeriikides (aga mitte ainult), kus iga inimene ja ka tema võimalik panus oma riigi heaks on arvel. Sageli tuuakse eeskujuks Uus-Meremaad, kus on ligikaudu neli miljonit elanikku, kuid kelle üsna hiljuti kujunenud välis­­kogukond küündib vähemalt poole miljonini, rääkimata Iirimaast: peale kuue miljoni koduiirlase olevat maailmas ligi sada miljonit iiri juurtega inimest. Siia ritta võiks asetada ka Eesti, sest umbes 1,1 miljonist etnilisest eestlasest elab ligi viiendik võõrsil.

Peatükis vaadeldakse, mis on hargmaisus­poliitika, kuidas on arenenud selle põhimõtete rakendamine Eestis, kuidas hinnata siinseid suundumusi rahvusvaheliselt ja kuidas jätkata.

Hargmaisus­poliitika teoorias ja praktikas

Mis on hargmaisus ja hargmaisus­poliitika?

Hargmaisus­poliitika pole pelgalt üks eraldiseisev poliitikavaldkond, vaid pigem käsitlus, mis võib avalduda nii majandus-, välis-, sotsiaal- kui ka kultuuri­poliitikas. Hargmaisus­poliitika olemuse paremaks mõistmiseks tuleks kõigepealt võtta vaatluse alla, mis on üldse hargmaisus ja täpsemalt, rändeline hargmaisus, mis on siinses peatükis vaatluse all.

Hargmaisuse ehk transnatsionaalsuse mõiste on paljus seotud rände muutumisega tänapäeva maailmas. Ajalooliselt on olnud inimese otsus asuda teise riiki ja ühiskonda elama sageli pöördumatu, kuid praegusel üleilmastumise ajastul võimaldavad uued tehnoloogilised vahendid rännata hoopis paindlikumalt. Inimesed lähevad võõrsile tööle, elama või õppima, säilitades samal ajal näiteks interneti ja odavlennufirmade abiga tihedad sidemed lähteriigi ühiskonna ning lähedastega. See võimaldab neil hõlpsamalt ka tagasi pöörduda või annab kindlustunnet hoopis järgmistesse sihtriikidesse liikumiseks. Sarnaseid suundumusi näeme teisteski valdkondades peale rände, näiteks ettevõtluses (vt ka Kattel ja Varblane samas kogumikus). Nii iseloomustabki hargmaisust laiemalt ja ka rändelist hargmaisust kitsamalt piiriülesus ja võrgustikulisus.

Ühes rände teisenemisega muutub ka väljaspool kodumaad elavate kogukondade uurimine. Klassikaliselt on räägitud välis­­kogukondadest kui diasporaadest. Diasporaa määratlus lähtub pigem klassikalisest rändekäsitlusest (väljaränne on lõplik samm) ja olulisel kohal on just kultuurilise identiteedi hoidmine (Cohen 2009). Hargmaiste rändajate mõiste puhul aga on hoopis olulisemad nende piirideülesed võrgustikud ja sidemed (näiteks päritoluriigiga), aga ka paindlikum rände mõtestamine, mis hõlmab lisaks lühiajalisi ja pendelrändajaid (Faist 2010).

Välis­­kogukonna ehk diasporaa ja hargmaisuse vahet aitab hästi selgitada väliseestlase mõiste. Me ju ei nimeta väliseestlaseks paariks aastaks Brüsselisse tööle läinud ametnikku, Londonis õppivat magistranti või Soome vahet pendeldajat, veel vähem Eestist lahkunud etnilist venelast või Eesti e-residenti. Küll aga võivad nii kõik eespool nimetatud kui ka end Kanadas sisse seadnud Teise maailmasõja põgenik ja tema järeltulijad olla hargmaised eestlased. Tingimus on, et nad säilitavad Eestiga piirideülesed sidemed.

Hargmaisus­poliitika läbib erinevaid poliitikavaldkondi ja seetõttu on riigil tulenevalt oma eesmärkidest ja väljarändekontekstist võimalik hargmaisus­poliitikat erinevalt korraldada. Mõnes riigis on selles valdkonnas välja töötatud põhjalikud arengukavad, teises toimitakse üsna juhuslikult. Mõnel pool (nt Indias) tegeleb välis­kogukondadega suisa eraldi ministeerium, teisal on juhtpartner hoopis kodanikeühendus (nt KEA Uus-Meremaal). Sagedamini on hargmaisus­poliitika aga mõne ministeeriumi (või selle valitsemisalas asuva agentuuri) vastutusel. Näiteks Lõuna-Koreas ja Venemaal vastutab rahvuskaaslaste poliitika eest välis­ministeerium, Zimbabwes majandus­ministeerium, Lätis kultuuri­ministeerium, Tšehhis haridus-, noorsoo- ja spordi­ministeerium, Ghanas sise­ministeerium, Filipiinidel tööministeerium. Enamasti viiakse poliitikat ellu mitme ministeeriumi koostöös, vastutava ministeeriumi valik viitab vaid rõhuasetusele.

Hargmaisus­poliitika valdkonniti

Üks hargmaisusega otsesemalt haakuv valdkond on rände­poliitika ise (vt ka joonis 2.6.1). Kasvav suundumus on koondada teavet välismaale asunud inimeste kohta, mis võimaldab saada parema ülevaate parasjagu välismaal elavatest inimestest ja arvestada nende teenusvajadustega. Samuti on mitu riiki proovinud rakendada erinevaid lühiajalist rännet ja ajude ringlust soodustavaid meetmeid, nagu tähtajalised stipendiumi- ja stažeerimis­programmid, ning välja töötanud tagasipöördumise meetmed. Tagasipöördujatele pakutakse kohanemisprogramme, tööturuprogramme (mis viivad tagasi pöörduda soovijad kokku tööandjaga), keelekursusi, majanduslikku tuge ja abi asjaajamisel. Siiski on uuringud näidanud, et enamasti üksnes poliitikameetmest ei piisa, motiveerimaks inimest tagasi pöörduma.

Ent nii mõneski valdkonnas on võõrsil elavatest kodanikest abi ka juhul, kui nad ei naase. Välis­kogukonnad on paljudes riikides olulised rahasaadetiste tõttu ja seda silmas pidades on need riigid püüdnud ka kujundada meetmeid, mis riiki laekuvaid rahasummasid suurendada võiksid. Selleks on käivitatud nii ühekordseid kampaaniaid kui ka süsteemsemaid programme, mis kutsuvad üles kodumaale investeerima (või ka lähedasi toetama ja sel viisil raha majandusse suunama). Ka on mitmel riigil (nt Mehhiko, India, Iisrael, Etioopia) investeeringuprogrammid, et kaasata välis­kogukondade raha.

Ent on ka teistsuguseid võrgustikupõhiseid majandusvaldkonna algatusi. Nii toetavad mitmesugused hargmaisus­poliitika programmid (nt Uus-Meremaal ja Tšiilis) ettevõtjate ja spetsialistide võrgustike arengut, et ergutada kodumaa ettevõtete siirdumist uutele turgudele, on mentorlusprogramme (nt Leedus ja Ghanas), et kasvatada tulevasi spetsialiste ja tippjuhte jne. Välis­kogukondi endid võib samuti käsitleda võimaliku sihtturuna, kus reklaamida kodumaad kas või turismisihtkohana. Näiteks korraldas Iirimaa 2013. aastal suure kampaania „Kohtumine“ („The Gathering“), millega kutsuti kõiki iiri juurtega inimesi üles Iirimaad külastama.

Ka saavad välis­kogukonnad panustada välis­poliitikasse. Klassikaliselt on välis­kogukonnad riigi välis­poliitika elluviimises osalenud etniliste eestkosterühmadena. Tuntumaid on juutide lobirühm AIPAC (Ameerika–Iisraeli välissuhete komitee) Ameerika Ühendriikides. Väidetavalt õnnestus AIPAC-il sekkuda 1980. aastal USA ja Saudi Araabia relvamüügitehingusse. Tõsi, sellisel tasemel tegutsemine on eeskätt võimalik vanade ja hästi mõjuvõimsate diasporaade puhul ning üksnes riigi initsiatiivil etniline lobi ei õnnestu. Ka on kõnealuse meetme puhul üsna õhuke piir, mis eraldab oma piiriülese kogukonna kaasamist ja sekkumist teise riigi suveräänsesse otsustusruumi.

Seega käsitletakse hargmaisusprogrammides pigem avaliku diplomaatia valdkonda jäävaid pehmemaid algatusi. Näiteks saab välis­kogukonda kaasata oma avalikku diplomaatiasse ja riigi maine kujundamisse kodumaa tutvustajatena nii turismisihtkoha kui ka elu- või investeerimiskeskkonnana, teabe jagajatena oma kodumaa kultuurist, ühiskonnast või poliitikast. Sel moel saaks tasakaalustada pahatihti sensatsioonilistel sündmustel põhinevat või ka rahvusvahelise meedia loodavat kuvandit, mis infooperatsioonide tulemusena võib olla moondunud.

Siiski eeldab nende meetmete rakendamine, et välis­kogukonnad on motiveeritud kodumaa arengusse panustama. Abinõusid, mille sisu on hoida välis­kogukondadega pidevat ja positiivset sidet ning suurendada osalust ja kasvatada osadustunnet, võiks nimetada ka tunnustamis­poliitikaks. Selle kaudu saab väljendada valitsuse koostöövalmidust ja suurendada ka ühiskonna poolehoidu välis­kogukondadele, millesse muidu sageli võõrastavalt suhtutakse. Näiteks tähistatakse Indias ja Marokos väljarännanud rahvuskaaslaste päeva, Uus-Meremaal tunnustatakse väljapaistvaid välismaal elavaid rahvuskaaslasi auhinnatseremooniatel ning Leedus ja Mehhikos korraldatakse rahvuskaaslaste konverentse. Kõigi nende eesmärk on laiemalt teadvustada välis­kogukondi ja nende panust.

Neid sümboltasandi meetmeid toetatakse ka praktilisemate osalusvõimaluste pakkumisega. Nii jõuavad paljud väljaränderiigid kunagi mitmikkodakondsuse üle peetavate aruteludeni, et võimaldada oma kodanikel võtta ka asukohariigi kodakondsus, kaotamata seejuures sünnijärgset kodakondsust. Näiteks hiljuti seadustati mitmikkodakondsus sünnijärgsetele kodanikele Lätis. Kuigi ka selle sammu puhul on sümboolne tegur tähtis, säilitab kodakondsus välismaal elavatele rahvuskaaslastele muu hulgas poliitilised ja majanduslikud õigused ning osalusvõimalused, tagades soovi korral sujuva tagasipöördumise. Ka on uuringud näidanud, et asukohariigi kodakondsus tekitab päritoluriiki tagasipöördumiseks vajaliku turvatunde.

Siiski on mitmikkodakondsuse idee kritiseerijad öelnud, et see annab mitmikkodanikele eelisseisundi ühe kodakondsusega inimeste ees, nad seavad kahtluse alla mitmikkodanike lojaalsuse või peavad seda sobimatuks lahenduseks ideelistel kaalutlustel, sest see ei haaku nende arusaamaga riigi suveräänsusest. Nii pakuvadki mõned riigid oma väljarännanutele kodakondsuse asemel kodakondsuslaadset staatust: näiteks on Türgi (roosa kaardi süsteem) ja India (PIO, OCI) andnud selle staatusega isikutele teatud hulga kodanikega võrdseid õigusi, kuid mitte kõiki. Näiteks pole kodakondsusest loobunud inimestel õigust osta Indias maad, see on asustustihedust ja maa nappust ning India välis­kogukonna sissetulekuid arvestades ka arusaadav.

Mitu riiki on rakendanud meetmeid, et kodakondsuse säilitanud välis­kogukondade liikmed saaks riigi elus osaleda, näiteks võimaldades välismaal hääletamist. Mõned riigid aga on pakkunud alternatiivseid osalus­platvorme, näiteks on Soomes moodustatud rahvuskaaslaste parlament, mis toimib võõrsil elavate soomlaste huvikaitse­organisatsioonina, Itaalias on rahvuskaaslastele aga tagatud lausa esindus päris parlamendis. Tõsi, selliste esindusühingute toimimine oleneb väga palju sellest, kui kaasav on nende riikide valitsemiskultuur ja kui päevakajaline väljaränne selles ühiskonnas parasjagu on. Isegi näiteks väga kaasava valitsemiskultuuriga Soomes on sealsel rahvuskaaslaste parlamendil sageli raske saavutada oma huvide arvestamist (Vierimaa 2011). Esinduskogude tööd aga aitab toetada tunnustamis­poliitika.

Osalt teenib välis­kogukondadega sideme hoidmise eesmärki ka kultuuri- ja haridus­poliitika, ehkki seda kasutatakse ka kultuurimälu ja tavade alalhoidmiseks, et kujundada diasporaalist identiteeti (Gsir & Mescoli 2015). Sel eesmärgil toetavad lähteriigid näiteks välis­kogukondade kultuuri-, spordi- ja erialaseltse, usuühendusi, heategevus­organisatsioone jm. Sama eesmärki teenivad ka keele- ja kultuuriõppe korraldamine, kultuuriürituste ja kollektiivide toetamine, riiklike pühade tähistamine (näiteks toetab Tai valitsus võõrsil kuninga sünnipäeva tähistamist), õppematerjalide ja perioodika saatmine, usuorganisatsioonide tegevuse toetamine ja vaimulike lähetamine, pikemaealiste välis­kogukondade puhul ka sealse pärimuse kogumine ja talletamine, välis­kogukondade ajakirjanduse toetamine jm.

Viimastel aastatel on kõnealust tegevust oluliselt mõjutanud ka uue meedia areng, näiteks pakuvad riigid keeleõppevõimalusi veebi vahendusel, samuti on veebimeedia muutnud diasporaa ajakirjanduse rolli, sest uudiseid kodumaalt saab ka teiste väljaannete kaudu pidevalt jälgida. See omakorda avab uue, digikultuuri valdkonna hargmaisus­poliitikale, eeskätt meediasisu piiriülesel kättesaadavusel (vt ka Ibrus, käesolev kogumik). Ent eri valdkondade lõimumist on näha mujalgi, näiteks ei pruugi kultuuriüritused välismaal olla suunatud pelgalt oma välis­kogukondadele, vaid teenida ka laiemalt kultuuridiplomaatia või kultuuriekspordi eesmärke.

Ka hariduse vallas on mõne riigi tegevus oluliselt ambitsioonikam kui pelgalt keeleõpe. Õppetöö võib seostuda päritoluriigi pärandiga, pakkuda ka üldharidust või hoopis teatud ametite tarvis eriharidust. Enamasti on need programmid suunatud lastele ja noortele, kuid näiteks Boliivia toetab hoopis kursuste korraldamist eakatele. Mitu riiki on laiendanud oma koolivõrgu piirideüleseks. Mõned riigid, näiteks India, Tuneesia ja Soome, võimaldavad neis koolides õppida oma riikliku õppekava järgi, mis loob paindlikumaid rändevõimalusi lastega peredele. Iraani rahvusvaheline koolivõrk koosneb lausa 126 koolist 76 riigis, kus õpib kokku umbes 14 000 õpilast. Seal töötavaid õpetajaid käsitleb riik omamoodi diplomaatidena (Iran Daily 2016). Samuti pakuvad mitu riiki (nt India ja Läti) stipendiumiprogramme, toomaks välis­kogukondade noori oma päritoluriiki õppima või tööle, et tugevdada sidet ja meelitada neid ka ümber asuma.

Joonis 2.6.1. Hargmaisus­poliitika valdkonnad ja põlvkonnad

Allikas: autori koostatud.

Riikide suundumused hargmaisus­poliitika kujundamisel

Eespool antud ülevaade pole mõistagi ammendav ja konkreetsete meetmete rakendamisel ning täpsemal häälestamisel lähtub iga riik üldisematest hargmaisusele seatavatest eesmärkidest (vt ka joonis 2.6.1). Eesmärgid aga on mitmesugused. Näiteks eristuvad teistest n-ö arenevad riigid, mis püüavad oma välis­kogukondi rakendada eeskätt majanduse mootorina. Sageli on nendes riikides hiljaaegu toimunud rahvastiku kiire juurdekasv, mistõttu on riigid võtnud aktiivsema rolli ka väljarände­poliitika korraldamisel (näiteks külalistööjõu programmides osaledes) ja välis­kogukondade toetamisel. Näiteks on Filipiinidel välismaal töötavatele oma kodanikele mitmekesise sotsiaalse toe programm õiguste kaitsest pensionideni. Välis­kogukondade „kohustuste“ real kajastuvad aga välisrahasaadetiste ja investeerimisega seotud poliitika ning oskusteabe siirde programmid.

Nendest eristuvad arenenud riigid, mille hargmaisus­poliitika on tugevalt välis­kogukondade osaduse ja osaluse tekitamise keskne ning suunatud võrgustumisele. Näiteks on Iirimaa strateegia „Global Irish“ kesksed märksõnad just „ühendamine“, „toetamine“, „tunnustamine“ ja „võrgustike loomine“.

Kesk- ja Ida-Euroopas, aga näiteks ka Hiinas, paistab piiriülene side välis­kogukondadega põhinevat eeskätt kultuurivaldkonnal, seda võiks nimetada ka pigem diasporaa­poliitikaks. Näiteks keskendub Tšehhi hargmaisus­poliitika eeskätt oma keele ja kultuuri säilitamisele välis­kogukondades, korraldades keeleõpet ja pakkudes noortele suunatud stipendiume. Mitu selle piirkonna riiki (nt Leedu, Ungari) on hakanud oma hargmaisus­poliitika ampluaad laiendama, lisades sinna järk-järgult ka majandusvaldkonna ja tunnustamise meetmeid.

Eesti hargmaisus­poliitika

Eesti hargmaisus­poliitika kõige mahukam alusdokument on rahvuskaaslaste programm (RKP), mida on koostatud juba kolmeks perioodiks: 2004–2008, 2009–2013 ning 2014–2020. Programmi toetavad valdkonna alusseadused, nagu põhiseadus, kodakondsusseadus ja valimisseadus, Euroopa Liidu õigus ning rahvusvahelised lepingud, aga ka mõned rahvuskaaslaste programmile eelnenud algatused. Kõnealuses valdkonnas on viimase 25 aasta jooksul olnud muutusi, kuid siiski on see jäänud üllatavalt stabiilseks.

Valdkonna arengu võib jagada kolmeks perioodiks. Esimene on omamoodi eellugu, mis jääb eeskätt 1990. aastatesse ja kirjeldab hilisemale süstemaatilisemale poliitikakujundusele aluse pannud seaduste sündi. Teist võiks vaadelda kui n-ö klassikalise diasporaa­poliitika väljakujunemist nullindatel. Tinglikult kolmas periood algas 2010. aastatel, kui esile kerkis hargmaine käsitlus. Perioodidele on raske seada konkreetset ajapiiri, sest üleminekud on olnud väga sujuvad (vt ka joonis 2.6.2).

Eellugu

1990. aastateks oli läänediasporaa demograafiline seis jõudnud omamoodi murdepunkti: eesti peredesse (ehk pered, kus mõlemad vanemad on eestlased) sündivate inimeste hulk oli oluliselt kahanenud, samuti oli vähenemas eesti keele valdajate hulk. Arvestades, et paljudel eestlaste järeltulijatel oli väga mitmekultuuriline taust, muutus oluliseks, kas ja millega suudetakse eesti identiteet huvitavaks ning alalhoidmist väärivaks muuta (Kulu 1997: 284). Niisiis oli vajadus hargmaisus- ja diasporaa­poliitika järele selgelt olemas.

Meetmete väljatöötamist ja rakendamist hoogustas Abhaasia konflikt 1992. aastal, kui eestlaste külad Abhaasias jäid keset konfliktikollet. Algselt ühekordse päästeoperatsiooni käigus võimaldati Eestisse ümber asuda sadadel rahvuskaaslastel. Hiljem kasvas sellest välja rahvuskaaslaste tagasipöördumise toetamise programm. Tegemist oli selgelt humanitaarprogrammiga, mille eesmärk oligi aidata rahvuskaaslasi konfliktipiirkondades. Ümberasunutele võimaldati elementaarne äraelamiseks: tasuta elamispind ja kaks keskmist kuupalka. Toetuse eesmärk oli tagada, et inimene saaks hakkama, kuni elamisluba üle vaadatakse.

Olulise aluse hilisemale hargmaisus- ja diasporaa­poliitikale panid ka põhiseadus, kodakondsusseadus ja valimisseadus. Eesti kodakondsusreeglite kujunemist on kõige enam mõjutanud vajadus õiguslikult reguleerida Eestisse nõukogude ajal sisserännanud inimeste staatus, mitte niivõrd eestlaste kogukonnad võõrsil (vt nt Saarts 2009, Kallas, sama kogumik). Siiski on seadustes punkte, mis hõlbustasid väliseestlaste kogukondade seotuks jäämist Eestiga. Nimelt põhineb Eesti kodakondsusseadus n-ö põlvnemise loogikale (lad ius sanguinis), mille kohaselt saavad kodakondsuse automaatselt kõik Eesti kodanike järeltulijad, olenemata nende sünnimaast või elukohariigist. Neid etnilisi eestlasi, kelle esivanemad rändasid välja juba enne Eesti iseseisvumist 1918. aastal, kaitseb põhiseaduse säte, mis lubab kõigil Eesti päritolu inimestel Eestisse elama asuda. Ka võimaldas kodakondsusseadus neil kuni 1995. aastani taotleda Eesti kodakondsust lihtsustatud korras (RKP 2004–2008).

Kuigi Eesti kodakondsusseadus keelab mitmikkodakondsuse, on põhiseaduses säte, mis ei luba sünnijärgselt kodanikult Eesti kodakondsust ära võtta. See omakorda tekitab olukorra, et mitmikkodakondsuse keeldu ei ole võimalik sünnijärgsete Eesti kodanike puhul rakendada.

Ka sätestati valimisseadusega Eesti kodanikest väliseestlaste üsna laiad võimalused osaleda poliitikas. Erinevalt mitmest teisest riigist on Eesti lubanud hääletada ka väljaspool oma territooriumi, mis on võimaldanud osaleda valimistel kümnetel tuhandetel väljaspool kodumaad elavatel Eesti kodanikel.

Sel perioodil hakati sõlmima ka kahepoolseid lepinguid, mis kaitsevad välismaal elavate Eesti kodanike sotsiaalseid õigusi. Need lepingud olid olulised eeskätt pensionieas ümberasujatele (RKP 2004–2008). Samuti kogus hoogu välis­kogukondade kultuuriline toetamine näiteks keeleõppes, ent aeg-ajalt toetati ka kultuurikollektiive. Süsteemse poliitika vajadus selgus pärast 1996. aastal Eestis toimunud ESTO päevi, kui haridus­ministeerium hakkas saama idadiasporaa kultuuri­organisatsioonidelt palveid saata neile keeleõppematerjale, noote jm.

Diasporaa­poliitika väljakujunemine

Süsteemsema poliitika väljakujunemiseks võib pidada rahvuskaaslaste programmi käivitamist 2004. aastast, mille tõttu tekkis teatav sünergia eri poliitikavaldkondade eest vastutavate ministeeriumide vahel, tegevus muutus korrapärasemaks ja sai ka selgema eesmärgi. Rahvuskaaslaste programmi sekretariaat on sarnaselt Tšehhiga haridus- ja teadus­ministeerium (algul rahvastikuministri büroo), ent poliitikat kujundab ja seirab programmi nõukogu, kuhu kuuluvad ka sise-, välis- ja kultuuri­ministeeriumi esindajad.

Programmi iseloomustas toona (ja iseloomustab praegugi) eeskätt klassikalisele diasporaa­poliitikale omane kultuurikeskne ning diasporaade jätkusuutlikkusele keskendunud sihiseade: poliitika lähtekohaks kujunes rahvuslik ühtekuuluvustunne ning eestluse kui keelelise ja kultuurilise identiteedi igakülgne toetamine (RKP 2004–2008). Toetati loomekollektiive ja kultuuriüritusi, aga ka väliseesti kirikukogudusi, väliseesti pärandi kogumist ja keeleõpet. Programmi toel lisandusid uued keeleõppevõimalused: noorte keele- ja kultuurilaagrid ning stipendiumid noortele, kes said seega tulla Eestisse oma juurtega sidemeid tugevdama. Eestisse tagasipöördumise toetamist jätkati samadel alustel, ent lisandusid tagasipöördunute paremat lõimumist soodustavad meetmed.

Kõnealust perioodi iseloomustas ka keskendumine eeskätt idadiasporaale, mis oli nii majanduslikult kui ka sotsiaalselt läänediasporaaga võrreldes kehvemal järjel, ent 1990. aastatel varasemaga võrreldes oluliselt aktiivsem. Toetati eeskätt idapoolseid kultuuriseltse ja kogudusi, idadiasporaad käsitlevat uurimistööd ja pärimuse kogumise ekspeditsioone, aga ka internetiühenduse sisseseadmist, et hõlbustada teabevahetust Eestiga. Ka stipendiumiprogrammi ning eesti keele ja kultuuri õppe puhul keskenduti eeskätt õppimisvõimaluste loomisele ida pool. Nii toetati keeleõpet Siberis, Krimmis, Petseris ja Abhaasias. Mitmes sealses piirkonnas oli elujõuline eesti kogukond selleks ajaks juba hääbumas või hääbunud, kuid nende meetmete abil sooviti eesti pärandit seal siiski alles hoida.

Teisel perioodil lisandus rahvuskaaslaste programmi ka arhiivide digimine, kolmandal programmiperioodil on kõige ambitsioonikam eesmärk seatud just digikogude hulgale. Samuti on 2009. aastast toetatud veebipõhiste keeleõppe­platvormide väljatöötamist, millest nüüdseks on välja kasvanud oluliselt laiemale sihtrühmale suunatud „Keelekliki“ veebi­platvorm eesti keele õppeks. Arendatakse ka Eesti ajalugu tutvustavat „Kultuurikliki“ platvorm. Samuti on Eesti Instituudi egiidi all koondatud e-õppe materjale.

Hargmaisus­poliitika esiletõus

Rahvuskaaslaste programmi kolmanda (2014–2020) ja osalt juba ka teise (2009–2013) perioodi eesmärgid hakkasid aga muutuma: kuigi ka need on deklaratiivselt ennekõike keele ja kultuuri kaitse programmid ning jätkavad suuresti samade tegevusliinidega, on neis täheldatavad ka teatavad hargmaisuse jooned. Esiteks, kolmas rahvuskaaslaste programm (ning osalt juba ka teine) pole enam suunatud üksnes välja kujunenud diasporaa kogukondadele, vaid interneti võimaluste tõttu üha rohkem ka hajaeestlastele kogu maailmas, sh uue laine väljarännanutele (vt ka sujuvat üleminekuosa joonisel 2.6.2). Näiteks hakati rohkem toetama koole nendes piirkondades, kuhu on toimunud uusväljaränne ja kus on seetõttu rohkem lapsi, kelle side Eestiga vahetum. Samuti hakati toetama osaliselt eestikeelset üldharidusõpet Soomes ja Rootsis, hiljem ka Euroopa koolides Belgias, Hispaanias, Luksemburgis ja Saksamaal. Tähelepanu nihkumine uusväljarändajatele tähendab ühtlasi ka suuremat tähelepanu välis­kogukonnale läänes, mis erinevalt hääbuvast idadiasporaast oli selleks ajaks inimeste arvu mõttes stabiliseerunud ja mõnel pool, eelkõige Soomes, kiiresti kasvanud (Tammaru et al. 2010).

Teiseks hakkab rahvuskaaslaste programm aegamisi rohkem tekitama sünergiat teiste valdkondadega väljaspool kitsast diasporaa­poliitikat: seosed teiste valdkondade arengukavadega muutuvad tasapisi sisukamaks, ehkki jäävad endiselt üsna keele- ja kultuurikeskseks. Osa põhjusest võib olla seotud ka programmi nõukogu koosseisuga, kus on esindamata näiteks majandus- ja kommunikatsiooni­ministeerium, mille valitsemisalas on aga alustatud hargmaisus­poliitika mõne osa rakendamist. Näiteks on Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus käivitanud algatuse „Globaalne Eesti võrgustik“, mis oli kirjas ka 2015. aastal ametisse astunud valitsuse tegevuskavas. See on välisriikides elavate eestlaste ja eesti sõprade kontaktvõrgustik. Sinna kuuluvatel inimestel on kogemusi ja suhteid ettevõtluse valdkonnas ning nad võiksid abistada eesti ettevõtjaid välisturgudele laienemisel, välisinvestorite leidmisel ja muudes ettevõtluse valdkondades. Kuid valdkondlikes arengukavades (nt „Eesti ekspordi­poliitika põhialused“, „Eesti ettevõtluse kasvustrateegia 2014–2020“) välis­kogukondade võimalikku rolli otseselt käsitletud ei ole.

Sarnaseid järeldusi võib teha veel majandus- ja kommunikatsiooni­­ministeeriumi ning siseministeeriumi e-residentsuse algatuse kohta, mis samuti võiks toimida hargmaisus­poliitikana. Praegu nähakse seda eeskätt Eesti riigi brändingu meetmena (MKM 2013). E-residentsuse tehnoloogia ja praktiline lahendus aga võimaldaks kujundada uuel tasemel hargmaise võrgustiku oma hargmaise kogukonnaga välismaal. Eeldusel, et Eesti mitmik­kodakondsust siiski ei seadusta, võiks e-residentsus toimida kodakondsuse laadse institutsioonina, mis võimaldab hoida nii sümboolset kui ka praktilist sidet nendega, kellel Eesti kodakondsust pole võimalik säilitada.

Välisministeeriumil on samuti mõningaid hargmaisust rakendavaid algatusi, näiteks aukonsulite võrgustik, kodanikupäeval tunnustatakse rahvadiplomaate, samuti tehakse koostööd välismaal asuvaid ettevõtteid koondavate organisatsioonidega. Riigi hargmaist tegevust hõlbustavad kahtlemata ka Euroopa Liidu vaba liikumise põhimõte, topeltmaksustamise vältimise lepingud, sotsiaalkindlustuse lepingud ja rahvastikuregistri andmete vahetus Soomega, mis võimaldab saada parema ülevaate sotsiaaltoetuste, koolikohtade, arstiabi ja muude teenuste vajadusest. Mõnevõrra on hargmaistumise kursil jätkanud ka Eesti tööturu­poliitika: struktuurse tööpuuduse leevendamist toetab näiteks töörände programm EURES. Ka Eesti Kaubandus-Tööstuskoja käivitatud programm „Talendid koju“ oli omamoodi hargmaisuse ideestikust lähtuv ajude ringlust toetav algatus.

Mõnevõrra vaeslapse ossa aga on jäänud tunnus­tamis­poliitika, kuigi vajadus selle järele oleks. 72% võõrsil elavatest eestlastest ei tunne, et Eesti riik neid vajab ning 43% ei tunne ka, et võõrsil elavatesse rahvuskaaslastesse Eestis hästi suhtutaks (RAKE 2015). Rahvuskaaslaste programmi raames valmib küll väliseestlusele pühendatud raadiosaate sari „Eesti lugu“, kuid seal tutvustatakse eeskätt ajaloolisi välis­kogukondi. Ka rahvuskaaslaste konverents on Eestis veidi teise eesmärgiga kui näiteks Leedus või Uus-Meremaal korraldatavad üritused. Leedus antakse neil üritustel välja auhindu väljapaistvatele kaasmaalastele ja püütakse ära kasutada kokkutulnud hargmaiste kogukondade intellektuaalset potentsiaali mõne praktilise probleemi lahendamisel, Eesti konverents on otseselt pühendatud rahvuskaaslaste programmi tegevusest ülevaate andmisele ja tagasisidestamisele, teatud määral ka välis­kogukondade omavahelisele võrgustumisele.

Joonis 2.6.2. Eesti hargmaisus­poliitika „trepp“: eri arenguetappide algatused, mis toimivad praeguseni

Allikas: autori koostatud.

Siiski tuleb tunnustamisega seoses nimetada, et 2015. aastal ametisse astunud valitsuse koalitsioonileppes on punkt, mille kohaselt esineb vabariigi aastapäeval peaminister võõrsil elavatele eestlastele adresseeritud pöördumisega. Ehkki eraldiseisvana ei ole sellel olulist tulemit hargmaisus­poliitikas, annab see tunnistust, et võõrsil asuvatele eestlastele mõeldakse. Tunnustamis­poliitikasse on oma panuse andnud ka president Toomas Hendrik Ilves, kelle välisvisiitide päevakavasse kuulusid sageli kohtumised kohalike eesti ettevõtjatega ja kes oli ka programmi „Talendid koju“ patroon. Laiemat ja välis­kogukonda tunnustavat kõlapinda neil algatustel aga eriti ei ole olnud.

Ka on hargmaisusega arvestavamaks muutunud Eesti haridussüsteem. Kuigi Eesti ei paku võimalust omandada võõrsil riikliku õppekava alusel üldharidust, on paremini tagatud tagasipöörduvate laste ja noorte õigused ning võimalused. Näiteks on tagasipöörduvatele noortele tagatud õigus õppida esialgu individuaalse õppekava alusel, ka on täpsustatud koolikoha tagamise korda ja rohkem on e-õppe võimalusi võõrsil. Ka on hakatud enam panustama rändega kaasnevaid teemasid käsitleva teabe edastamisse haridus- ja teadus­ministeeriumi kodulehe vahendusel.

Kokkuvõte

Peatükis tutvustati hargmaisus­poliitika mõistet, erinevates valdkondades rakendatud meetmeid ja riikide strateegiaid poliitikavalikute tegemisel. Seejärel anti ülevaade Eestis rakendatud hargmaisus­poliitikast. Eesti sarnaneb meetmete valikult mitme teise Kesk- ja Ida-Euroopa riigiga, sest on senini viljelenud eeskätt kultuurikeskset diasporaa­poliitikat. Siiski on hakanud lisanduma võrgustikupõhisemat hargmaisus­poliitikat. Päris ühtset ja laiahaardelist strateegiat Eestil veel pole, ehkki võõrsile suundunud inimeste hulka arvestades oleks märkimisväärne sihtrühm olemas.

Hargmaisuse arvestamine pole veel leidnud teed valdkondadeülestesse arengukavadesse, nagu „Säästev Eesti 21“ või konkurentsivõime arengukava, kuigi hargmaisus­poliitika meetmete rakendamine võimaldaks saavutada eesmärke, mis on (Eesti) riiklikes arengukavades kirja pandud. Samuti pole hargmaisus­poliitikat (või poliitika hargmaist võimalust üldisemalt) eriti kajastatud valdkondlikes arengukavades. Miks aga ei võiks rohkem teadvustada ega arendada parasjagu võõrsil elavate viiendiku eestlaste võimekust riigi arengusse panustada? Hargmaisus­poliitika saaks lõimida erinevatesse valdkondlikesse arengukavadesse, ent kaaluda võiks ka selle kui valdkondadeülese ambitsiooniga teema lisamist mõnda üldarengukavasse.

Ka on praegu üsna vähe valdkondade sünergiat. Ministeeriumideülene rahvuskaaslaste programmi nõukogu näib kultuuri- ja hariduskeskse poliitika näitel toimivat. Kaaluda võiks nii rahvuskaaslaste programmi nõukogu laiendamist, kaasates majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi, kui ka programmi enda laiendamist, hõlmates ka rahvadiplomaatia ning majandusteemad. Ehkki iga ministeeriumi meetmetel on pisut erinevad sihtrühmad, võib nende paljusus aidata kaasa hargmaiste eestlaste üldisele nähtavusele ja tunnustusele ühiskonnas laiemalt.

Unustada aga ei tohi, et poliitikat ei vii ellu programminõukogud või arengukavade koostajad, vaid inimesed. Välis­kogukondade potentsiaal oleneb paljuski sellest, kui motiveeritud nad on oma panust andma. Kõige suurem sisuline lõtk on just välis­kogukondade osaluses ja tunnustamisel, mis pole praegu ühegi käivitunud programmi peaeesmärk. Nendeta aga on küsimärgi all ka edu kõigis teistes valdkondades. Seega tasuks eeskuju võtta n-ö arenenud riikide, näiteks Iirimaa ja Uus-Meremaa hargmaisus­poliitika kogemusest või vaadata, mida teevad Leedu ja Ungari. Tähtis on ka, et välis­kogukondi tunnustataks laiapõhjaliselt (mitte piirdudes üksnes Eesti ettevõtjatega Silicon Valleys) ja see oleks järjepidev ning nähtav.

Tänusõnad

Artikli materjali kogumine algas Eesti Teadusagentuuri toetatud järeldoktorantuuris. Autor tänab ka Andero Adamsoni haridus- ja teadusministeeriumist.

Viidatud allikad

Cohen, R. (2009). Global diasporas: An introduction. London: Routledge.

Faist, T. (2010). Diaspora and transnationalism: What kind of dance partners? Faist, T., Bauböck, R. (eds) Diaspora and transnationalism: Concepts, theories and methods.

Iran Daily (2016). 126 Iranian schools in 76 nations Teachers are cultural ambassadors. Iran Daily, 16.08.2016. http://www.iran-daily.com/News/166969.html?catid=1023&title=126-Iranian-schools-in-76-nations-Teachers-are-cultural-ambassadors.

Jakobson, M-L., Kalev, L. (2016). Politics-Policy Nexus in Multiple Citizenhip Debates. Paper presented at ECPR General Conference, Charles University in Prague, Czech Republic, 7.–10. september, 2016.

Kulu, H. (1997). The Estonian diaspora. Trames, 1 (3), 277–286.

MKM (2013). – Eesti infoühiskonna arengukava 2020. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium. https://www.mkm.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/eesti_infouhiskonna_arengukava.pdf.

Menocal, A. R. Programa 3x1 para Migrantes. EUROsociAL programmi raport. https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/1914.pdf.

RAKE (2015). – Rahvuskaaslaste programmi mõju-uuring. Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus RAKE. https://www.hm.ee/sites/default/files/rkp_moju-uuring_lopparuanne.pdf.

RKP (2004–2008) – Rahvuskaaslaste programm 2004-2008. Rahvastikuministri Büroo http://www.balther.net/public/documents/RKP.pdf.

RKP (2009-2013). – Rahvuskaaslaste programm 2009–2013. Haridus- ja Teadusministeerium. https://www.hm.ee/sites/default/files/rahvuskaaslased_2009-2013.pdf.

RKP (2014–2020). – Rahvuskaaslaste programm 2014–2020. Haridus- ja Teadusministeerium. https://www.hm.ee/sites/default/files/rahvuskaaslaste_programm_2014_2020.pdf.

Saarts, T. (2009). Eesti ja Läti kodakondsus­poliitika võrdlus taasiseseisvusajal. Acta Politica Estica, (3), 132–154.

Tammaru, T., Kumer-Haukanõmm, K., & Anniste, K. (2010). The formation and development of the Estonian diaspora. Journal of Ethnic and Migration Studies, 36 (7), 1157–1174.

Vierimaa, S. M. (2011). Migrant Associations in a Transnational Advocacy Network. The Case of the Finnish Expatriate Parliament. Heikkilä, E. & S. Koikkalainen Finns Abroad: New Forms of Mobility and Migration. Turu: International Migration Institute.